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  • 关于农业保险大灾风险分散机制的思考

    来源:www.bloodonthemotorway.com 发布时间:2020-01-23

    中共十八届三中全会提出“完善保险经济补偿机制,建立巨灾保险制度”和“完善农业保险制度”。农业保险管理中的巨灾风险分散机制是农业保险体系中不可缺少的制度要素和重要组成部分。在学习贯彻《决定》精神的基础上,分析了我国农业保险巨灾风险分散机制的现状、问题和必要性,在借鉴国外先进做法和国内实践经验的基础上,提出了加快建立农业保险巨灾风险分散机制的对策和建议。

    现状和问题

    总体现状。目前,全国农业保险巨灾风险分散机制尚未完全建立。2013年3月1日实施的《决定》,首次从法律角度为我国建立农业保险巨灾风险管理体系提供了依据。随后,2013年7月1日国务院办公厅发布的《农业保险条例》号文件提出了“建立和完善农业保险巨灾风险分散机制的金融支持”的要求。财政部于2013年底发布《关于金融支持经济结构调整和转型升级的指导意见》,并从2014年起实施,标志着中国农业保险灾害风险分散机制的建立迈出了关键一步。2014年8月10日国务院发布的《农业保险大灾风险准备金管理办法》,即《保险国家十条》,再次明确要求“完善农业保险财政补贴政策,建立农业保险巨灾风险分散的财政支持机制”。

    有一个问题。首先,该机制尚未完全建立。我国各省、市、区分散管理农业保险风险的做法不同,政策波动性强,保险业抵御农业巨灾风险的能力有限。农业保险巨灾风险分散机制的脆弱性已经成为制约我国农业可持续发展的重要问题。随着我国农业保险规模的快速发展,农业保险巨灾风险分散机制缺失的问题日益突出。

    其次,法律法规不完备。目前,适用于农业保险巨灾风险的法律法规不完善,建立农业保险巨灾风险分散机制的主体、运行模式、运行模式和储备积累的制度性规定和政策依据相对缺乏。虽然财政部2013年发布的《关于加快发展现代保险服务业的若干意见》规定,农业保险公司应按农业保险保费收入和农业保险业务超额利润的一定比例计提农业保险巨灾风险准备金,但准备金仅在保险公司层面计提,仅在公司内部使用,抵御巨灾风险的能力明显不足。

    最后,灾难风险准备金不足。广义而言,巨灾风险准备金的积累渠道和应用范围应更加多元化和广泛。然而,目前,我国只有部分地区安排了区域性农业巨灾风险基金,基金规模和运作模式严重不足。此外,农业保险公司还没有积累足够的农业保险巨灾风险准备金。2014年《农业保险大灾风险准备金管理办法》实施前,从事农业保险的保险公司未按照旧方法足额计提巨灾风险准备金,导致准备金缺口较大。如果发生灾难,保险公司将无法赔偿。

    必要性分析

    贯彻十八届三中全会精神和中央一号文件的必然要求。中共十八届三中全会提出“完善保险经济补偿机制,建立巨灾保险制度”和“完善农业保险制度”。2007年至2014年,在中央政府发布的7个第一号文件中,有6个文件提到建立了分散农业风险的机制

    作为弱势群体,农民无法承受农业灾难的风险。在中国,由于历史原因、经济结构和社会资源配置,农民一直是弱势群体。农民获取市场信息、参与社会竞争、创造和积累财富、维护权益、实现自我的能力相对较弱。中国也是一个农业大国,农村人口多,农业现代化基础薄弱,农业和农民保险水平低。受农业自然条件复杂、农业防灾体系薄弱和农业抵御风险能力低下的影响,农业自然灾害频繁发生并受到严重破坏。以河南省为例。仅2013年,全省秋收5800多万亩,总收获面积2000多万亩。近4500万人受灾,农业直接经济损失达180亿元。在农业保险只能提供最基本的物化成本保护,保险覆盖率增速明显落后于农业生产资料价格增速的现状下,一旦发生重大自然灾害,现行农业保险政策无法充分保护受灾农民。

    农业生产的风险特征决定了必须建立灾害风险保护。农业是一个高风险、低回报的弱势产业。农业巨灾风险管理是农业保险制度健康发展的重要前提和必要保障。从风险管理的角度来看,农业风险具有发生频率高、风险单位大、系统性强和相关性强的特点。笔者认为,我国农业保险的发展应以省为单位,省政府是巨灾风险分散机制的主体。在制定巨灾风险分散政策时,应考虑风险比例的问题。如果政府分担太多风险,将会给金融带来沉重负担,并“挤压”保险公司的风险转移功能。如果政府分配的风险太少,就无法达到巨灾风险转移和分散的目的。以河南省小麦保险为例,从政府角度出发,利用县级小麦生产的历史数据,定量分析了该省小麦生产的风险,设计了农业巨灾风险的最优分配计量模型,并计算了省级政府与保险公司之间巨灾风险的最优分配比例。

    农业风险的系统性削弱了保险公司在农民、农作物和地区之间分散风险的能力。如果农业干旱和畜牧业流行,往往会影响许多县、市甚至许多省,即农业风险的单一风险单位相对较大。例如,1998年几个流域洪水造成的农业直接经济损失超过5000亿元。2009年春天,中国中西部许多省份持续干旱,给冬小麦和其他作物造成了数百亿元的经济损失。2010年春云南、贵州等西南省份的干旱和同年5月以来南方许多省份的洪水也造成农业生产1000多亿元的经济损失。

    地方政府或保险公司和其他单一实体无法独自承担农业灾难的风险。自2007年中央政府启动农业保险费补贴政策以来,中国农业保险取得了快速发展,在世界上排名第二,在亚洲仅次于美国,成为世界上最重要、最活跃的农业保险市场之一。然而,随着农业保险覆盖面的不断扩大、保险类型的不断增加和保险责任的不断增加,农业保险积累的风险,尤其是重大农业灾害风险也在不断增加。在发生大规模农业灾害时,地方政府或保险公司及其他实体无法单独承担农业灾害风险。大多数以农业为重点的地方政府经济落后,有一定的局限性

    德国采取了“市场导向、政府干预少”的市场导向农业保险风险分散模式。在农民自愿保险的基础上,各种经营农业保险的商业保险公司将根据农民的不同需求开展农业保险。同时,对农业巨灾保险进行专项管理,成立专门的农业巨灾风险管理部门,对农业巨灾风险保险进行再保险。

    日本拥有相对完善的农业巨灾风险管理法律法规体系。早在1928年,第一个《农业保险大灾风险准备金管理办法》就已发行,而目前的农业保险是《决定》。同时,日本农业保险巨灾风险防范体系相对完善,由农业合作社协会、农业合作社协会和政府农业保险机构三部分组成,采用农业保险与再保险相结合的典型机制,对农业巨灾风险进行分散管理。

    国内实践经验。目前,我国一些地区结合自身条件,对农业保险巨灾风险分散机制的建设进行了有效的探索和实践。上海模式是最具代表性的。

    上海市政府于2014年颁布实施《农作物保险改革法》。《农业保险法》规定,每年政策性农业保险业务赔付率低于90%的损失,由经营农业保险业务的保险企业承担。在赔付率方面,90%至150%的损失由保险公司通过再保险进行分配。赔付率损失的150%以上由保险公司使用相应时间间隔内再保险索赔的摊余部分和农业保险巨灾风险准备金进行分配和承担。同时,《农业灾害补偿办法》还要求保险公司按照国家有关规定计提农业巨灾风险准备金,鼓励其购买商业再保险,补贴再保险保费,并将财政补贴从“补贴机构”改为“补贴业务”。

    参考和启示。国外发达国家的先进做法和我国相关地区的实践经验告诉我们,建立我国农业保险灾害风险分散机制不仅要借鉴国外的先进做法,而且要符合我国国情。在进一步建立和完善农业保险相关法律法规和规章制度的前提下,继续完善农业保险巨灾风险管理体系,探索建立政府主导、市场运作的农业保险再保险体系,建立金融支持的农业保险巨灾风险准备金制度。当条件成熟时,资产证券化等综合金融手段也可以用来分散农业灾难风险。

    对策与建议

    由于农业保险的准公共产品特性,政府决定在农业保险巨灾风险分散机制的建设中发挥主导作用。政府与市场的密切合作是分散农业保险巨灾风险的有效途径。因此,我国迫切需要加快建立多层次、广覆盖、可持续、政府和市场参与的农业保险巨灾风险分散机制。具体来说,就是加快建立由再保险、巨灾风险准备金和资产证券化等融资手段组成的农业保险巨灾风险分散机制。

    建立政府主导、市场导向的农业保险再保险体系。农业保险再保险是应对农业巨灾风险的有效机制。在我国农业再保险刚刚起步的现阶段,为了进一步分散农业保险的巨灾风险,建议构建政府主导、市场导向的农业再保险体系。一是依托中国现有再保险体系,通过政府资金设立专项基金,将农业保险再保险转移给中国再保险公司运营,中国再保险公司提供

    建立财政支持农业保险灾害风险防范机制。农业保险巨灾风险准备金是在农业保险再保险之外设立的用于处理农业巨灾风险责任的准备金。发生重大农业灾害时,超过再保险限额或者赔付率符合触发准备金条件的,应当在一定范围内支付准备金。探索机制与资金相结合,建立金融支持的农业保险灾害风险防范机制。一是积极、有效、充分发挥市场的决定性作用,研究建立由政府、农民、保险公司和再保险公司参与的多方风险分担机制。其中,政府对灾难性损失负有主要责任,发生概率低,市场分散困难。它还考虑到各级财政状况和防灾需要等因素,以合理确定财政支助的规模和范围。保险公司必须逐年计提和结转巨灾风险准备金,实现“以利弥补亏损,以利弥补亏损”。二是多渠道筹集资金,建立国家和省级农业保险巨灾风险准备金,实现统筹规划。政府对该基金的设立和运作给予政策支持。基金在盈余年积累,积累的基金用于灾难年的赔偿。差额由政府通过补贴弥补。同时,巨灾风险准备金逐年积累,定向使用。

    通过资产证券化分散农业灾难风险。农业巨灾风险也可以通过资产证券化分散,即保险公司或再保险公司可以通过发行金融工具将农业巨灾风险转移到资本市场,这可以通过买卖金融工具来实现。农业保险巨灾风险证券化工具主要包括:巨灾债券、巨灾期货、巨灾期权和巨灾互换。例如,以政府设立的农业巨灾风险基金为载体,通过金融担保发行债券,将农业巨灾风险转移到资本市场,实现更大范围的风险分散,在一定程度上解决了农业巨灾风险防控过程中的资金瓶颈问题。然而,我国目前的资本市场仍不规范和发达,相关法律法规和配套制度相对落后。因此,农业巨灾风险分散证券化必须有一个启动、运行和逐步规范的过程,以适应中国国情和市场化。

    总之,农业自然灾害具有突发性和集中性,其危害程度和损失非常大,影响也非常广泛。在农业保险经营过程中,单靠保险公司的商业经营无法承担和分散重大灾害风险。因此,根据《上海市农业保险大灾(巨灾)风险分散机制暂行办法》等法规,应明确“政府引导和市场运作”的基本理念,加快农业保险巨灾风险分散的多层次机制,完善农业保险风险防范和化解体系。同时,积极引导和鼓励社会资源,运用市场化手段参与农业保险灾害风险分散,从根本上提高我国农业生产防灾减灾能力和农业保险管理抗风险能力,推动我国农业保险创新发展,走强农惠农新路。

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